Por Rabi Thapa

En las Reuniones Anuales de 2023 de la Red de Mecanismos Independientes de Responsabilidad (IAMnet), celebradas en Londres, los participantes abordaron por primera vez los temas de responsabilidad y el cambio climático. En una sesión se analizó si las instituciones financieras internacionales (IFI) cuentan con salvaguardas adecuadas para los proyectos con impactos en el clima, y si los mecanismos de responsabilidad estaban preparados para un aumento anticipado de reclamos relacionados con dichos proyectos.

Como se señaló en la COP28, nunca ha habido un momento más crítico para considerar de qué manera eliminar gradualmente los combustibles fósiles y poner más énfasis en los proyectos de mitigación y adaptación al cambio climático. El Banco Mundial ha declarado que “el cambio climático, la pobreza y la desigualdad son los problemas que definen nuestra era” y, según un reciente comunicado de prensa, tiene previsto destinar el 45 % de su financiamiento anual a proyectos relacionados con el clima en el ejercicio económico de 2025.

La responsabilidad debe seguir el ritmo de los planes dirigidos a tener un Banco “más grande y mejor”, tanto con respecto a los reclamos relacionados con proyectos de desarrollo convencionales, por ejemplo la extracción de minerales necesarios para la transición energética, como con proyectos de energía renovable, entre ellos parques eólicos y solares. En la COP28, celebrada este año, se abordaron los temas de la responsabilidad y la transparencia, pero los debates se centraron en los flujos financieros más que en la responsabilidad (a nivel de proyectos) a las comunidades que sufren la dura realidad del cambio climático.

Cada vez más, los reclamos se refieren a los impactos climáticos. El Proyecto de Inversión para la Resiliencia de las Zonas Costeras de África Occidental (WACA), financiado por el Banco Mundial, apunta a fortalecer la resiliencia de las comunidades de nueve países, e incluye obras de ingeniería para reducir la erosión del litoral. Un caso (i) reciente presentado al Panel de Inspección del Banco se centró en dos subproyectos del WACA en Togo y puso de relieve los impactos del proyecto en los medios de subsistencia de los pescadores. De manera similar, la Oficina de Asesoría, Cumplimiento y Ombudsman (CAO) de la Corporación Financiera Internacional/Organismo Multilateral de Garantía de Inversiones se ocupa actualmente de varios casos sobre impactos climáticos, entre ellos un reclamo (i) apoyado por más de 100 grupos de ciudadanos y 19 comunidades afectadas, en el que se citan las repercusiones a nivel local y del clima de 19 centrales de carbón propuestas o en funcionamiento en Filipinas.

Un enfoque basado en los derechos humanos para un problema global

David Hunter, profesor de Washington College of Law de American University, explicó que el enfoque basado en los derechos humanos, que utilizan los mecanismos independientes de responsabilidad (IAM, por sus siglas en inglés), se puede aplicar a proyectos de desarrollo con impactos climáticos: “Los compromisos climáticos que están asumiendo los países pueden hacerse cumplir a través de la legislación interna. Podemos relacionar los impactos del cambio climático con la injerencia en los derechos humanos de las comunidades locales; los IAM pueden recurrir a la ciencia de la atribución para mostrar cómo el cambio climático ha exacerbado los daños en las comunidades. Además, en la actualidad, el cambio climático debe tenerse en cuenta durante todo el ciclo del proyecto; no hacerlo puede ser la base de un caso para los IAM. El hecho de que los daños hayan sido causados por el proyecto o por el cambio climático tal vez no suponga una diferencia para la comunidad, y no debería marcar una diferencia para los IAM”. Incluso cuando la causalidad entre los proyectos individuales y los impactos climáticos es difícil de establecer, sostuvo Hunter, los IAM pueden facilitar un diálogo centrado en mejorar las condiciones de vida de las comunidades sin tener que demostrar si el cambio climático, la mala planificación del proyecto o ambos han causado los daños.

Sonja Derkum, jefa del Mecanismo Independiente de Reparación (MIR) del Fondo Verde para el Clima (FVC), aclaró: “Un reclamo tramitado en el marco del proceso de resolución de disputas puede proporcionar un punto de partida para analizar y tratar de resolver los desafíos que surgen en circunstancias específicas del proyecto. En este caso, el alcance del debate se limitará a los impactos o posibles impactos relacionados con el proyecto y/o los reclamantes. En la mayoría de los casos, sin embargo, los impactos del cambio climático excederán el alcance del proyecto y de los reclamantes. El carácter público del debate debería, como es el caso en los procedimientos de resolución de disputas del MIR, incluir a los actores relevantes de modo que el diálogo y las soluciones alcanzadas en el marco de dicho proceso incorporen el mayor número posible de partes interesadas”. Por otro lado, Derkum, dijo: “La revisión de cumplimiento ofrece la oportunidad de analizar las políticas y prácticas de las instituciones financieras y sus socios financieros con respecto a los avances de sus compromisos climáticos, y puede aclarar el proceso de toma de decisiones y, con una visión optimista, estimular el cambio institucional en áreas donde existen deficiencias normativas menores o mayores”.

El modo en que se lleva adelante el proceso de reclamos puede tener un efecto importante en el ámbito de los impactos climáticos. En la mediación, se pueden diseñar acuerdos más complejos para dar cabida a múltiples partes interesadas en los casos relacionados con el cambio climático. Como dijo Wolf von Kumberg, árbitro y mediador independiente de la firma Arbitra: “El proceso de mediación no solo abarca las discusiones. También incluye el diseño del proceso en sí, y los mediadores son expertos en este diseño y la gestión del proceso hasta llegar a una resolución. La mediación se puede adaptar a la situación, por lo que ofrece amplias posibilidades para abordar cuestiones climáticas”.

Aplicar y actualizar las salvaguardas existentes

Numerosos profesionales hacen hincapié en la necesidad de aplicar debidamente las salvaguardas vigentes de las IFI. A fin de cuentas, la mayoría de los reclamos que surgen de proyectos de desarrollo de energía convencional y renovable se refieren a los mismos problemas: la ausencia de consultas y de divulgación de información, la indemnización por las tierras, el desplazamiento de comunidades y la alteración de los medios de subsistencia tradicionales. Scott Adams, oficial sénior de Solución de Controversias del Mecanismo de Rendición de Cuentas del Banco Mundial, dijo: “Los proyectos de transición hacia la energía limpia y de adaptación al cambio climático y resiliencia pueden plantear los mismos desafíos que cualquier gran proyecto de desarrollo. Se podría estar arreglando un problema, pero creando otros nuevos que no existían. Estos pueden ser fuentes de conflicto y, en el caso de los proyectos del Banco, podríamos empezar a recibir reclamos. Como mediadores y facilitadores, podemos reunir a las partes interesadas, sacar a la luz estos desafíos y tratar de encontrar un camino que funcione para todos”.

Los impactos del cambio climático no solo afectarán a los proyectos locales, por lo que las IFI deberán adaptar y mejorar las salvaguardas existentes, en tanto que los IAM tendrán que promover las habilidades necesarias para poder comprobar el cumplimiento de estos cambios en las salvaguardas. De hecho, las IFI están trabajando en la formulación de nuevos enfoques y directrices, bien para abordar las crecientes necesidades de energía renovable (p. ej., el Banco Mundial puso en marcha la Iniciativa para una Minería Climáticamente Inteligente en 2019) o para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero en el sector de infraestructura (p. ej., la Corporación Financiera Internacional está trabajando para descarbonizar la industria del cemento).

A este respecto, algunos IAM pueden estar en mejores condiciones que otros para analizar reclamos relacionados con el cambio climático. Sonja Derkum describió el enfoque del MIR, que se origina en el FVC: “El cambio climático se incorpora e integra en todos los aspectos de la programación y las operaciones del FVC. El Fondo pone un gran énfasis en los resultados concretos en términos de la mitigación y la adaptación climáticas. Esto se puede considerar una prioridad igualmente importante en comparación con el rendimiento de la inversión”. Explicó: “El modo en que las IFI interpretan los objetivos relacionados con el clima en sus evaluaciones de los riesgos influirá de manera importante en la integración de las consideraciones climáticas en todas estas instituciones”. Por último, el MIR tiene dos prórrogas de su mandato que mejoran su capacidad para identificar y resolver sin demoras los reclamos relativos a los proyectos climáticos: en primer lugar, una parte de sus recursos se dirige a fortalecer la capacidad de los mecanismos de atención de quejas y reclamos locales y, en segundo lugar, a diferencia de la mayoría de los IAM, el MIR puede iniciar reclamos por iniciativa propia (en lugar de solo responder a aquellos presentados por solicitantes externos), apoyado por sus actividades de monitoreo en los medios de comunicación de los proyectos del FVC.

Otras IFI, como el Banco Asiático de Desarrollo (BAsD), están comparando las salvaguardas con las que utilizan sus IAM para evaluar los proyectos. Actualmente se está llevando a cabo una consulta sobre el borrador del Marco Ambiental y Social en que el cambio climático ocupa un lugar destacado, y se proponen requisitos obligatorios a nivel de los proyectos para “evitar y, cuando no sea posible, minimizar, mitigar y compensar los impactos adversos de los proyectos del BAsD en las personas y el medio ambiente, teniendo en cuenta los riesgos del cambio climático”.

Kate Geary, codirectora de Recourse, se refirió a “‘la danza’ entre los mandatos de los IAM y los estándares que estos pueden utilizar”, pero también resaltó las oportunidades brindadas por los desafíos climáticos y los aumentos masivos del financiamiento relacionado con el clima para cumplir las metas de las IFI. Según Geary, ahora es el momento de que los IAM soliciten recursos proporcionales y un mandato más amplio para garantizar la rendición de cuentas a las comunidades.

Sin embargo, Dustin Schäfer, jefe del equipo dedicado a las IFI de Urgewald, advirtió: “Está claro que las IFI gastarán más dinero de manera más rápida, pero no observo suficientes esfuerzos de las instituciones para abordar el riesgo adicional que esto implica, especialmente si, como pretende el Banco Mundial, se va a trabajar en Estados frágiles y afectados por conflictos. En general, las IFI ven la rendición de cuentas como un obstáculo para la entrega más rápida de desembolsos y de mayores volúmenes de financiamiento, y no creo que todavía existan una cultura institucional y los incentivos para asegurarse de que no solo se logre el impacto en términos de desarrollo de cada dólar que se invierte, sino que también se evite que esas inversiones se vean perjudicadas por impactos negativos”.

Ampliar el alcance de la rendición de cuentas

El reclamo presentado en relación con el Proyecto de Inversión para la Resiliencia de las Zonas Costeras de África Occidental en Togo, por ejemplo, ha permitido al Panel de Inspección del Banco Mundial entender mejor cómo los impactos del cambio climático pueden relacionarse con las evaluaciones de proyectos y las investigaciones sobre cumplimiento que llevan a cabo los IAM. El presidente del Panel, Mark Goldsmith, afirmó en un blog (i): “[L]a combinación de los impactos del cambio climático (en este caso sobre las altas tasas de erosión costera) y las actividades humanas puede plantear desafíos adicionales en la preparación de instrumentos de salvaguarda clave del proyecto, como la evaluación del impacto ambiental y social (EIAS) y los planes de acción para el reasentamiento... Estas altas tasas de erosión pueden significar que la superficie de tierra considerada y los impactos potenciales asociados de un proyecto pueden cambiar desde el momento en que se realiza el análisis de la EIAS hasta cuando comienza el período de construcción; existe lo que podría denominarse una ‘línea de base móvil’, y cualquier posible plan de reasentamiento tal vez deba tener esto en cuenta”.

Según Wolf von Kumberg, las IFI participarán tanto en el financiamiento de nuevos proyectos de energía renovable como en la descarbonización de la infraestructura más antigua. Por consiguiente, “la mediación se puede organizar de manera que se utilice, no solo cuando surge un problema, sino también cuando se analice el proyecto, porque las personas que se capacitan como mediadores pueden asimismo facilitar la mediación al inicio de los proyectos”. La participación temprana de las partes interesadas es fundamental, ya que esto puede ser clave en la resolución de problemas antes de que se pierda la confianza y posiblemente se perjudique a las comunidades afectadas.

En términos de habilidades específicas del sector, Kate Geary puso de relieve los crecientes riesgos que representan los minerales para la transición energética, particularmente para las tierras indígenas, y las repercusiones en los IAM: “Creo que mejorar la formación en materia de derechos indígenas y cómo involucrar a los pueblos indígenas en la mediación o en las revisiones de cumplimiento, junto con la experiencia en biodiversidad, es un área completa que deberá ampliarse”. Al referirse específicamente a un proceso de resolución de disputas de la CAO en marcha en Guinea para abordar los impactos de la minería de bauxita (un componente crítico de los vehículos eléctricos), subrayó la importancia de la participación en los beneficios de las comunidades y cómo debemos extraer enseñanzas de proyectos anteriores para evitar el “extractivismo verde”.

Fortalecer la capacidad, recoger enseñanzas y difundirlas, y abogar por un mandato ampliado se vinculan con los recursos disponibles para los IAM en el marco sobre IFI “más grandes y mejores” y con la voluntad política de los accionistas de proporcionarlos. Dustin Schäfer reconoció que los IAM enfrentan demandas contrapuestas en este sentido. Afirmó, sin embargo, que las IFI deben cambiar su enfoque con respecto a la responsabilidad y considerar a sus IAM como un recurso independiente que se puede utilizar para mejorar los procesos e identificar problemas desde el principio, como su propia institución, Urgewald, que proporciona a las IFI investigaciones independientes. Y añadió: “Todos sabemos que esto es muy difícil, pero para abordar la complejidad del cambio climático, las IFI deben prestar atención en el terreno y no deben ignorar los datos derivados de las investigaciones sobre cumplimiento”.

Por último, David Hunter dijo que el fondo de pérdidas y daños, uno de los primeros resultados de la COP28, constituye un modelo potencialmente valioso para las comunidades más afectadas por el cambio climático: “Este fondo es esencialmente un fondo de reparación sin culpa dirigido a las víctimas del cambio climático; debería ser posible establecer un fondo similar de pérdidas y daños derivados de [proyectos de] desarrollo financiados por el Banco. En algunos de estos proyectos, no hace falta tanto para ayudar a las personas afectadas. Si pensáramos que existe una obligación moral, una obligación de desarrollo, más que una obligación legal, de no imponer todos los costos a una comunidad para obtener un beneficio más amplio, cabe imaginar un proceso de solución de controversias que pudo utilizar este financiamiento —quizás, llamarlo fondo de desarrollo— para facilitar un acuerdo, o para propósitos de cumplimiento con el fin de sentar las bases para que las comunidades puedan reclamar una indemnización”.

El cambio climático ha generado desafíos enormes para las comunidades de todo el mundo, pero las instituciones que trabajan para abordar sus impactos realizan esfuerzos para encontrar soluciones creativas en todos los ámbitos. Los IAM tendrán que evolucionar a la par de los retos a los que se enfrentan, antiguos y nuevos, para cumplir sus mandatos de servir a las comunidades que no solo encaran los impactos del cambio climático, sino también los efectos de la mitigación y adaptación climáticas.